La caducidad procedimental se introdujo en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881.
El autor material del Libro II de esa Ley -como vocal ponente de la Sección 1ª de la Comisión General de Codificación-, fue el secretario judicial y magistrado del Tribunal Supremo, D. José María Manresa Navarro, según consta en la orden de dación de gracias, inserta en la edición oficial de la Ley.
El Sr. Manresa, en sus Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil , nos explica las razones de la novedad legislativa y, en particular, en que consiste:
“La palabra caducidad, derivada del verbo caducar, significa en la acepción común el hecho de acabarse o extinguirse alguna cosa. En este mismo concepto se aplica en el foro a las acciones, derechos y obligaciones, para expresar que han perdido su existencia legal, o que no pueden ejercitarse aquellos ni exigirse estos por haber quedado sin valor ni efecto…y en el mismo sentido se aplica ahora a las instancias de los juicios para significar que quedan acabadas o extinguidas de derecho, si se abandonan o no se insta su curso por el tiempo que para cada una de ellas se fije en el art. 411” (Obra citada, Tomo II pág.259, Edición 1905)
Cincuenta años después -en la madurez, pues, de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881- el profesor Guasp nos explica, también, en que consiste la caducidad:
“La caducidad de la instancia ha de ponerse en relación con la noción más amplia de extinción del proceso que en otro lugar se expuso (supra, VI). Por extinción del proceso o del procedimiento entendemos toda conclusión o terminación anormal de este, es decir, toda conclusión o terminación producida sin que se haya obtenido su fin… a diferencia de la renuncia, desistimiento, allanamiento o transacción que son verdaderos actos jurídicos unilaterales o plurilaterales, de derecho material o de derecho procesal, la causa de la caducidad de la instancia no es un acto de ninguna clase, sino un hecho: el transcurso del tiempo sin la realización de actos procesales dentro de un proceso o procedimiento pendiente”.
La tercera nota de la caducidad es la de referirse al procedimiento en su conjunto en el sentido de que lo que caduca no es alguno o algunos de los actos singulares que lo componen. (D. Jaime Guasp Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil, págs. 1135-1136, Edición 1943).
Ambos autores representan muy bien los periodos inicial y medio de la doctrina civil de la caducidad. Una reciente resolución de la Dirección General de los Registros evidencia, también, la persistencia y uniformidad de esa doctrina:
“La caducidad de la anotación preventiva…opera ipso iure una vez agotado su plazo…careciendo desde entonces de todo efecto jurídico” (RDGRN de 27 de diciembre de 2006).
En el año 1999, la Ley 4/1999 modificó la redacción de la LRJPAC, que pasó a ordenar:
“… Los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones a solicitud de cualquier interesado o de oficio…en el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo en que debió -la resolución- ser dictada”
Este artículo modificado da lugar a la siguiente doctrina jurisdiccional:
“El legislador de la Ley 30/92 ha establecido una caducidad en la instancia y no una caducidad del derecho o la acción, esto es, el deber de actuar la competencia sancionadora de la Administración. Asíse aplica en el orden jurisdiccional civil, y también se ha aplicado en temas de Seguridad Social, en la que se distingue entre la caducidad de la acción -cuyo ejercicio permanece vivo mientras no prescriba el derecho material que la sustenta- y la de la instancia, como se ha dicho en numerosas sentencias del orden social” (STSJ Murcia de 26 de julio de 2000).
“Hemos de preguntarnos que incidencia ha de tener la caducidad en la resolución sancionadora, cuando tal circunstancia ya fue denunciada en el expediente administrativo. En tal sentido, el Tribunal Supremo, interpretando el art. 63.3 de la Ley 30/1992, ha declarado en su sentencia de 24 de abril de 1999, en la que fija doctrina legal respecto del citado precepto, que la sanción administrativa impuesta fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del expediente administrativo no implica la nulidad de esta.
Tal doctrina ha llevado a esta Sala a entender que la caducidad del expediente no arrastraba la nulidad de la resolución sancionadora -salvo el supuesto de prescripción-, porque no se trataba de un término esencial. Ahora bien, la reciente orientación jurídica del Tribunal Supremo en la materia, así como la doctrina científica que ha prevalecido en la interpretación del art. 43.4 de la Ley 30/1992, nos obliga a cambiar, a partir de esta sentencia, lo que había sido el criterio que manteníamos en orden a la mencionada naturaleza de la caducidad y su incidencia en la resolución sancionadora. Y ello porque la Sala no puede desconocer una doctrina que se ha ido imponiendo lentamente, en el sentido contrario al que veníamos interpretando el precepto citado... Hemos de afirmar que el art. 43.4 de la Ley 30/1992, configura el plazo de caducidad como termino esencial que, una vez rebasado, conlleva ineludiblemente el archivo de lo actuado en el expediente, con la consecuente caducidad de la acción de la Administración (sic) para perseguir los hechos a través del expediente tardío. Y ello resulta del tenor literal del precepto al señalar “se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones”. No da opción la Ley para continuar la tramitación del expediente una vez caducado, necesariamente ha de procederse al archivo de las actuaciones,lo que supone que el plazo de caducidad es esencial en la nueva Ley 30/1992 -cosa que aparece más clara en la modificación introducida por la Ley 4/1999-, ya que de la caducidad ha de derivar inevitablemente el archivo de lo actuado; siendo así no es de aplicación el art. 63.3 de la propia Ley que contempla el supuesto de términos legales no esenciales” (SAN VI de 2 de noviembre de 2000).
“El transcurso de los plazos propios de la caducidad…da lugar a la extinción del procedimiento con eliminación por tanto del deber de resolver -por ello se archivan las actuaciones, art. 99.1 LPA” (STS III de 17 de octubre de 1991).
“Pues en el sistema de la Ley de Procedimiento Administrativo el incumplimiento de plazo para resolver no implicaba la caducidad y en el sistema de la Ley 30/1992 expresamente se habla de caducidad y archivo de las actuaciones, no en el art. 92 relativo al archivo como modo de finalizar el procedimiento, sino en el precepto que habla del plazo para resolver.
Y tampoco puede pretenderse que la ineficacia de la caducidad se condicione a que se emita la resolución que la declare a instancias del administrado, porque según el art. 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, dicha resolución también debía hacerse de oficio una vez transcurrido el plazo máximo para resolver” (STSJ Andalucía de Málaga de 12 de julio de 2001).
“Tal como esta misma Sala decía en la sentencia 221/2001, en el orden normativo, y de conformidad con el art. 43.4 Ley 30/1992 como en los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, la caducidad se produce de oficio o instancia de cualquier interesado, en el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo en que la resolución debe ser dictada. Por su parte, el art. 20.6 del RD 1368/1993 de 4 de agosto (que aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador) señala que este último plazo se cuenta desde la iniciación (no desde la notificación de la iniciación) y vence si no hubiese recaído resolución en el plazo de seis meses. De tales preceptos se desprende en aras a la seguridad jurídica, que para que se entienda producida dicho resolución en plazo no solo ha de estar dictada dentro del mismo, sino también notificada, pues lo contrario permitiría a la Administración alargar el procedimiento simplemente no notificando la resolución dictada durante el tiempo que considerara conveniente, aunque fuera infringiendo el art. 58.2 de la Ley 30/1992 que obliga a realizar las notificaciones en el plazo de 10 días. Así lo ha entendido el legislador estableciéndolo de forma expresa la reforma realizada del art. 44.1 de la Ley 30/1992, por la Ley 4/1999
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En consonancia con tal doctrina, se ha entendido que la caducidad puede ser apreciada de oficio por las autoridades judiciales y administrativas, aunque no haya sido solicitada por los intervinientes en el proceso (STS VI de 29 de mayo de 1980), pues la estimación, aún de oficio, de la caducidad de una acción sancionatoria no rompe el principio de alegación de parte ni tampoco el de congruencia, constituyendo una de las posibilidades indiscutidas de la actuación que se ofrece a los tribunales” (STS III de 2 de julio de 1997).
“En resumidas cuentas, hay que reconocer que es unánime la doctrina en la jurisprudencia en estimar que la caducidad opera de manera automática y es apreciable de oficio en cuanto es indicativa de la inactividad administrativa no imputable al administrado” (STSJ Murcia de 27 de octubre de 2001).
“Por tanto la resolución se dictó cuando el expediente ya había caducado por lo que debió limitarse a declarar la caducidad del expediente y su archivo, sin perjuicio de la eventual incoación de otro en tanto no se hallare prescrita la infracción” (STSJ País Vasco de 26 de noviembre de 2001)
“En cuanto a los efectos de la caducidad esta Sala viene manteniendo reiteradamente que son los previstos en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 20.6 del RD 1368/93, esto es la declaración de tal caducidad y el archivo de las actuaciones, sin distinción de sanciones u otras medidas restitutorias del caso de los procedimientos de ejercicio de la potestad sancionadora, pues la Ley es clara, sin perjuicio de que la Administración pueda volver a iniciar nuevamente el expediente a cuyos efectos el procedimiento caducado no interrumpe el plazo de prescripción de la infracción de conformidad con lo establecido en el art. 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
“Esta Sala entiende que no debe modificar su anterior doctrina en vista de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999 pues la misma no interpreta ni fija doctrina a propósito del art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que es el precepto que la Sala aplica junto con el art. 20.6 del Decreto 1368/93. Y así lo ha señalado ya en varias ocasiones” (STSJ Castilla-La Mancha de 8 de noviembre de 2002)
“Ahora bien al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones (art. 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y art. 44.2 de la misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido comporta:
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c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en este a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, como el contenido, alcance o efecto de la responsabilidad pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado” (STS III de 24 de febrero de 2004)
Como hemos visto, la caducidad procedimental tiene, en el orden civil, efectos equivalentes a la nulidad radical o absoluta que, a su vez, equivale a la nulidad de pleno derecho del ordenamiento administrativo. Por eso, el Sr. Manresa utiliza la misma expresión -“extinguidas de derecho”- que utilizó en el art. 1375 LECiv 1881, para referirse a la más severa de las nulidades civiles: la de la retroacción de la quiebra. Y, por eso, la jurisprudencia civil equipara inexistencia y nulidad absoluta (SSTS I de 17 de julio de 2003 y 14 de febrero de 2006, entre muchas otras).
En el ordenamiento urbanístico de la Comunidad de Madrid, la Subsección 1. a) del Capitulo II de la Ley 9/2001 -Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM)- regula el llamado “procedimiento de restauración de la legalidad urbanística”. Y, como esa Subsección 1. a) -y, por tanto, el “procedimiento de restauración de la legalidad urbanística”- abarca los arts. 193 a 195, ambos inclusive, es evidente que comienza -según el art. 193.1- con el acto por el que la corporación correspondiente aprecia la presunta infracción y acuerda “la medida cautelar de suspensión de los efectos de las licencias y ordenes de ejecución” y finaliza -según el art. 194.2.3.4- con la legalización o con las ordenes de reconstrucción o demolición, a las que se refieren los tres apartados del art. 194 que acabamos de mencionar.
Según el art. 194.7 de la Ley que venimos citando, este procedimiento tendrá un plazo máximo de tramitación de diez meses. Plazo que es de caducidad del procedimiento, según la doctrina de los tribunales competentes:
“Sin embargo, entiende la Sala que uno de los motivos ha de ser acogido, el que se refiere a la caducidad del expediente de protección de la legalidad urbanística, cuyo acto inicial no es el de 24 de septiembre de 1998, como mantiene la Sentencia apelada y la Administración, día en que se concede a la apelante un plazo de audiencia de diez días, con carácter previo a la propuesta de restitución de lo construido no legalizable, sino el Acuerdo de 21 de febrero de 1997, en que se ordena la inmediata suspensión de las obras, tal como resulta de los artículos 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística y 248 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de cuya lectura se desprende que el primer acto del procedimiento de protección de la legalidad urbanística es el Acuerdo de suspensión inmediata de las obras. El Ayuntamiento, conforme al primero de los preceptos, ha de proceder a la demolición en el plazo de un mes, contado desde la expiración del término de dos meses a que se refiere al apartado 4 del precepto, y si así no lo hiciere, dispondrá la demolición el Sr. Alcalde o el Sr. Gobernador Civil.
Por otra parte, al ser un procedimiento iniciado de oficio y no susceptible de producir efectos favorables para la apelante se entiende caducado, y se ha de proceder al archivo de las actuaciones, incluso de oficio, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución (art. 43.4 de la Ley 30/92). Así pues, desde el momento en que el Ayuntamiento requirió a la apelante para la suspensión inmediata de las obras, del juego de los anteriores preceptos resulta que disponía del plazo de cuatro meses para decretar la demolición; al dejar transcurrir con exceso ese plazo, de oficio debió estimar la caducidad y ordenar el archivo de las actuaciones. Procede, en definitiva, la estimación del recurso, acogiendo la petición subsidiaria de declaración de caducidad del procedimiento (S.T.S.J. Andalucía, Sevilla, Sección 2ª, de 15 de junio 2002).
“El recurrente ataca la resolución impugnada basándose en los siguientes motivos: en primer lugar opone la caducidad del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, alegando que se ha sobrepasado el plazo de diez meses establecido en la legislación que indica, computando como dies a quo la fecha en que se levantó el Acta de Inspección Urbanística y el ad quem, el de la notificación de la orden de demolición. En relación a esta cuestión, tanto el Acta de los Servicios de Inspección, como la denuncia, son actos que promueven la actuación comprobadora de la Administración, pero no inician el procedimiento. En los procedimientos de oficio, el expediente comienza, como dice el propio art. 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo por acuerdo del órgano competente, es decir por el Decreto en que se requiere de legalización3
……
Toda vez que la existencia de un plazo de
caducidad del procedimiento administrativo
es favorable al administrado y tiende a
conseguir la eficacia de la Administración Pública, que le impone el art. 103 C.E. en el servicio de los intereses generales que está llamada a satisfacer, el plazo de caducidad
de diez meses, para el restablecimiento de la legalidad urbanística, ha sido el acogido con carácter general por la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid 9/2001 de 17 de julio.
……
Si en la fecha de inicio del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística todavía no hubiera entrado en vigor la Ley Autonómica 8/1999 (lo que se produjo en fecha de 14 de abril de 1999), sería
aplicable el Decreto 75/1993, de 26 de
agosto. Sin embargo, ello lleva a la misma
solución ya que este mismo plazo de caducidad de diez meses está establecido en el art. 2 de este Decreto 75/93 citado…
Aplicando pues siempre el descrito plazo de
diez meses a la actuación administrativa impugnada vemos que el procedimiento no ha caducado, porque desde que se inició el expediente para el restablecimiento de la legalidad urbanística por el requerimiento de legalización, en fecha 23 de abril de 2001, hasta que se notificó la orden de demolición en fecha 21 de febrero de 2002, no ha transcurrido el citado periodo de tiempo”. (S.T.S.J. Madrid, Sección 2ª, núm. 218/2005, de 8 de febrero).
“En el caso presente el procedimiento se inició por Acuerdo del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 20 de junio de 2001. Los diez meses concluían el 20 de abril de 2002. La Orden de demolición se dictó el 19 de abril de 2001 pero se notificó el 7 de mayo de 2002. Se produjo pues la caducidad, pues el plazo no se cierra con el dictado del acto sino con su notificación”. (S.T.S.J. Madrid, Sección 2ª, núm. 193/2005, de 9 de febrero).
“El plazo de caducidad en los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística perturbada viene establecido en la Ley 8/1999 de la Comunidad de Madrid, que establece un plazo de diez meses para la caducidad de estos procedimientos. Siendo que el procedimiento para la restauración de la legalidad urbanística se inició en fecha 14 de abril de 1999, notificándose tal resolución al interesado el día 10 de junio de dicho año y la Orden de Demolición no se dictó hasta el 12 de enero de 2001, debe concluirse que el procedimiento había caducado”. (S.T.S.J. Madrid, Sección 2ª, núm. 205/2005, de 10 de febrero).
En pocas palabras, un sinfín de resoluciones, todas claras y en el mismo sentido.
Como hemos visto en el Hecho IX de esta demanda, el 27 de abril de 2006 se dictó el acto inicial del procedimiento y, al día de hoy, 18 de abril de 2007, no se ha notificado la resolución de legalización, ni de reconstrucción, ni de demolición. El procedimiento está, pues, ostensiblemente caducado.
Por ello, el expediente de supuesta restauración de la legalidad urbanística es un tren que no solo no va a ninguna parte, sino que ha llegado al final de la vía y ha descarrilado. Está aquí, solamente, para dar una grotesca apariencia de legalidad a lo que no es sino una vía de hecho, a fin de suspender una licencia concedida por un acto administrativo firme, mediante la medida cautelar de suspensión, adoptada en el acto inicial del procedimiento, y que pretende mantener, sine die, lo que no puede durar más que diez meses.
(De un escrito de demanda incidental de adopción de medidas cautelares. Mayo de 2007)
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3 El acuerdo que inicia el procedimiento, además de la declaración de infracción y de la simultanea medida cautelar de suspensión, contiene también un requerimiento de legalización, que es en el particular en que se fija la Sentencia transcrita
